【内容摘要】  构建和谐社会是我国现阶段奋斗的总体目标，作为国家法律监督机关的人民检察院如何围绕这一总体目标搞好法律监督工作，充分发挥其职能作用呢？本文拟通过分析当前我国行政诉讼检察监督工作的现状、原因，以及对法律的认识、理解和立法本身存在的不足，提出应予完善的建议，使该监督方式得以进一步强化，切实为构建和谐社会服好务。  
    【关键词】和谐社会 行政诉讼  检察工作 立法完善  
    社会主义和谐社会，就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。也就是说社会的和谐，要有健全的民主法治作保障，公平正义、安定有序才能得以切实实现。但是，如果仅有健全的民主法治，没有完善的法律监督机制，真正意义上的公平正义也就无从谈起。因此，完善我国行政诉讼监督机制亦是构建和谐社会不可或缺的内容。本文拟通过分析我国《行政诉讼法》实施这么多年来，人民检察院的行政诉讼监督工作的现状及其原因、如何正确理解我国《行政诉讼法》中对人民检察院有权监督的有关规定，以及在现阶段构建和谐社会中，要充分发挥行政诉讼检察监督作用，应当完善和改进的方面。

    一、行政诉讼监督工作的现状及原因

    1990年10月公布实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，让人们的思想上接收了一种新的观念：就是“民可以告官”。即法律规定公民、法人和其他组织认为国家行政机关及其工作人员在履行行政管理职能时，未严格按照行政法律、法规办事，侵犯了其合法权益的，可以向人民提起行政诉讼，人民法院通过审理行政诉讼案件，使公民、法人和其他组织被行政机关或行政机关工作人员侵犯的合法权益给予一定的补救。由此，法律亦授权人民检察院对人民法院的行政诉讼活动予以法律监督，从而尽可能地减少人民法院在审理“民告官”案件时出现的不公正判决，减少社会矛盾的积累，促进社会的整体和谐。
    但是，我国《行政诉讼法》实施这么多年来，基层法院受理的行政诉讼案件与其所受理的民事（经济）案件总量相比，仅占百分之几到百分之十几，检察机关受理的行政申诉案件数量就更少了。这说明，公民、法人和其他组织的合法权益受到行政机关或其工作人员具体行政行为的侵犯时，拿起法律武器来保护自己，采取“民告官”的方式维护自己权益的仍然很少。而大多数仍是采取向权力机关、上级机关或党委、政府控告、检举或直接上访以求得解决。这样，如果问题一旦得不到解决，就有可能发展到不履行法律规定的义务——抗缴法律和政策规定的各种税费。有的甚至发展到煸动群众集体上访或聚众闹事等违法行为，严重影响了社会的和谐。
    当然，这些问题存在的原因既和各相关职能部门对我国《行政诉讼法》宣传的力度不够、不深入，许多群众不知道如何拿起这一法律武器来保护自己权益有关系，但同时也存在人民法院因自身政治、经济利益，受制于当地行政机关，在审理行政诉讼案中，依法独立行使审判权的力度不得不大打折扣等因素。有的偏袒行政机关一方，收集证据时往往注重对行政机关具体行政行为有利的证据，判决中又避开对行政机关不利的有关法律、法规条款的引用，因而造成了公民、法人对人民法院的不信任。他们强烈期盼一个有权力的机关和一部好的监督法律，对行政诉讼活动实施有效地监督。
    对此，我国《行政诉讼法》虽然赋予了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。但是，究竞如何实行法律监督的程序即法条却没有，这就直接影响了检察监督的力度。虽然《行政诉讼法》实施十多年了，但我院民事行政检察部门受理的行政申诉案件却不足十件。究其原因，除了宣传的深度和广度不够外，对《行政诉讼法》中规定的人民检察院有权监督——即提出抗诉问题的深刻理解不够，也是一个十分重要的原因。只有对法律条文有了足够的熟悉和深刻的理解、掌握之后，成功地抗诉一、两件有影响力的行政申诉案件，才有可能打破这种沉寂的局面。化解好党群、干群之间的矛盾，积极为构建和谐社会服好务。

    二、在和谐社会构建中，如何正确理解人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督

    社会和谐，即要求社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。《行政诉讼法》的制定，正是应调节社会公平和正义的实现而诞生，它通过授权人民检察院对人民法院判决不公正的行政诉讼案件进行法律监督，进而最大限度的达到公平正义之目的。为了切实实现这一目标，人民检察院对人民法院行政诉讼活动的法律监督是否就应当进行全程监督，即包括：对行政案件的立案、审判，以及判决、裁定执行等环节的监督。只有检察机关参与到整个行政诉讼活动中去，才能有效地进行法律监督。这是因为，行政诉讼监督与民事检察的事后监督是有区别的。主要表现在被侵犯的当事人对具体行政行为的作出不负有举证责任，申诉时只能说明自己的合法权益受到侵犯，认为人民法院的判决、裁定有失公正而要求检察机关依法实行监督。但遗憾的是：法律并未对检察机关能否提前介入行政诉讼；能否以诉讼参加人的身份进入法庭；对人民法院未生效的判决、裁定或正在审理中的案件如何监督；如何纠正庭审和执行环节的违法活动；对职务犯罪线索进行侦查的程序、手段等都有没有具体的规定。介于此，笔者建议：行政诉讼案件，人民法院应当从当事人提起行政诉讼并作出立案决定后，将起诉状副本、行政机关的答辩状以及相关的证据材料送同级人民检察院的民事行政检察部门备查；在审理案件时，应设检察员监督的席位，便于庭审的现场监督；判决、裁定亦应送同级人民检察院审查。只有这样，才能充分体现检察机关有权对行政诉讼实行法律监督的立法宗旨，也才能最大限度地减少因人民法院办案人员的政治素质、业务素质等内在因素造成的、以及来至于人民法院外部的各种干扰造成的判决、裁定不公正的案件。

    三、和谐社会构建中，对《行政诉讼法》第64条的理性思考

    《行政诉讼法》第64条作出的：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉”的规定，原则性的规定了检察机关只能在发现人民法院已生效的判决、裁定确有错误时，再通过以提请抗诉为主要方式的监督态势达到法律监督之目的。这种“宜粗不宜细”的原则性规定，范围太窄且不明确，不仅无法操作，而且还会发生歧异。首先，这里讲的“违反法律、法规”是讲的人民法院违反法律、法规而作出的判决、裁定呢，或是判决、裁定中适用法律、法规确有错误，或是讲审判人员违反法定程序作出了错误的判决、裁定，规定得不明确、不具体。其次，此条规定仅对“违反法律、法规”作为检察机关提请或提出抗诉的条件，那么，对“认定事实主要证据不足的”、“审判人员徇私枉法的”等行为，未作为检察机关可以抗诉的条件。而现实情况中，往往是由于这些情形才造成了判决、裁定的不公正。第三，再审时限没有明确规定，实践中人民法院对于抗诉再审的案件久拖不审或审而不判的现象较为普遍。第四，再审审级问题没有明确规定，根据相关规定，检察机关按审判监督程序抗诉的案件的再审权属于中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院，基层人民法院没有再审此类案件的权力。但实践中，绝大多数抗诉案件均由中级人民法院指令基层人民法院重新组成合议庭再审的，明显与法律规定相悖，行政诉讼检察监督的目的难以实现。

    四、构建和谐社会，行政诉讼检察监督立法亟待完善

    在共建和谐社会的政治背景下，检察机关的行政诉讼检察监督部门作为国家对行政诉讼活动法律监督工作的业务部门，应站在行政诉讼当事者双方中间，平等地对待公民、法人、其他组织与行政机关及其工作人员的利益，从法律的高度来审视行政诉讼的公正性，以维护国家法律、法规的统一正确实施。建议法律对已下内容作出规范性规定：
    1、人民检察院认为人民法院对应当立案而不立案的，或者公民、法人、其他组织认为人民法院应当立案而不立案，且向人民检察院提出监督请求的，人民检察院有权要求人民法院说明不立案的理由。人民检察院认为其理由不能成立时，应当通知人民法院立案，人民法院接到通知后应当立案。
    2、人民法院对于决定立案的行政诉讼案件，应在决定立案之日起10日至15日内将起诉状副本、被告人答辩状及相关证据送人民检察院备查。
    3、人民法院在审理行政诉讼案件时，应将开庭的时间、地点，在开庭前三日通知人民检察院派员出席法庭参与诉讼。
    4、庭审中，参与诉讼的检察人员发现人民法院审理行政案件违反法律、法规规定的诉讼程序时，有权向人民法院提出纠正建议。
    5、人民检察院决定立案审查的案件，原审人民法院应当裁定“原判决、裁定暂缓执行”，以避免不必要的执行回转。
    6、人民检察院提出抗诉的案件，应由接受抗诉的人民法院组成合议庭开庭审理，不得指令原审人民法院再审。
    7、人民检察院抗诉的案件，应当在二至三个月内审结，不得久拖不决。
    笔者认为，上述内容是符合《行政诉讼法》规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的本意的，同时还可避免实践中可能出现的弊端。
    总之，行政诉讼监督制度是我国检察制度的一个重要组成部分，具有诉讼监督的属性。行政诉讼监督制度存在的动因就是因为法院的行政裁决违背了法律规定的原则，检察机关介入行政诉讼的目的就是使法院的裁决回归到这个原则，进而维护司法公正，在构建社会主义和谐社会中，我们应当坚持并完善这项制度。

    作者系四川省武胜县检察院副检察长