一、监外执行罪犯脱管漏管情况
    某县人民检察院监所检察部门通过对当地监外执行五类罪犯情况监督考察,取得相关统计数据(2006年1月至12月):某县共有“五刑犯”118人，其中缓刑99人，假释1人，暂予监外执行3人（含保外就医1人），剥夺政治权利14人，管制1人。但是执行机关建立列管档案的只有92人，占应列管人数的78%；虽有档案，但实际上列而未管的35人，占建档人数的38%，真正落实列管考察措施的39人，占应列管人数的33%，某县实际有漏管、脱管失控的罪犯79人，占应列管人数的67%。
二、监外执行罪犯脱管的原因
    统计表明,监外执行罪犯脱管漏管问题主要表现为:一是执行机关对监外执行罪犯的底数不清，漏管严重；二是执行机关没有严格执行《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》，脱管突出；三是监外执行罪犯擅自离开居住地现象普遍，管理失控；四是存在“三无”管理（无监督考察小组、无帮教小组、无监管帮教措施）现象,管理粗放。发生监外执行罪犯脱管漏管问题的原因在于：
    首先，执行机关监督考察不力。根据有关规定，监外罪犯由县级公安机关管理，罪犯居住地派出所负责监督考察，居委会、村委会和原单位协助监督，共同组成帮教组织。但实际工作中却存在不少问题：一是基层派出所认识不到位，“重办案，轻监管”，有的甚至将监管帮教工作当作“份外”的事，敷衍塞责。二是监外罪犯不断增多，且居住分散，流动性强，客观上给监管工作带来一定困难，有的监管单位无法摸清监外罪犯现状并实施有效监管。
    其次，司法部门交付和执行脱节。一是少数法院和监狱部门不按规定及时送达法律文书，有的只寄送罪犯的档案材料，有的让罪犯自带释放证明到派出所报到，有的以诉讼期间的旧地址邮寄材料，造成见档不见人、或见人不见档、或人档都不见的情况，致使执行机关无法进行有效监管，检察机关无从监督检察;二是部分基层派出所在人事变动和机构合并时，交接工作不及时，造成有关文书档案不全;三是对丧失监外执行条件的罪犯，有的执行机关不主动送监，有的原执行机关不配合收监，造成脱管失控。
    第三，基层组织帮教措施不到位。有的基层帮教组织软弱涣散，帮教人员不愿监管、不敢监管或无力监管，帮教措施难以落实，影响了帮教效果。
    第四，检察机关监督检察力不从心。按照规定,检察机关监所检察部门负责“监外执行五犯”执行情况的监督考察工作，但是，实际效果并不理想，原因在于：一是检察机关经费奇缺，监所检察部门没有专门的监外执行罪犯监督考察费用，导致监督考察流于形式；二是检察机关监所检察部门人手不足，难以承担面宽量大的监外执行罪犯监督考察任务，三是法律法规对检察机关的监督考察工作要求不明，难以操作，容易给执行机关造成错觉和误解，收不到应有的效果；四是检察人员存在对审判机关、公安机关和监管部门的违法行为不敢或不愿监督的情况，工作停留在仅仅发出检察建议或纠正违法意见书，忽视对落实和改正情况的检察，影响了检察职能的发挥。
三、防止监外执行罪犯脱管对策
    监外执行罪犯在一个行政区域内虽然人数不多，但分布面广，流动性大，具有点多、线长、面广的特点，因而对其实施监管的工作难度较大。加强对监外罪犯的监督管理，预防和减少重新犯罪，是一项系统性社会工程，需要司法机关和全社会的共同努力，笔者建议多管齐下，综合治理，切实解决监外执行罪犯脱管漏管问题：
    （一）提高认识。对符合法定条件的罪犯实行监外执行，是中国特色社会主义刑罚制度的集中体现，它体现了我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求，做好监管工作，有利于罪犯的改造，有利于预防、减少重新犯罪。因此，笔者建议将监外执行罪犯监管工作纳入社会治安综合治理目标考核，形成领导重视、责任落实、制度健全、措施得力、经费保障、齐抓共管的格局。在具体实施中，建议由县政法委牵头，公、检、法、司四机关联合制定“监外罪犯刑罚执行监督管理定期联席会议制度”，各职能部门领导应切实加强检查、指导和督促，各职能部门各司其职，各负其责，及时发现和制止监外执行罪犯脱管、漏管、失控和逃避刑罚执行的情况。政法委每年应定期组织1至2次专门的联合检查，对监外执行工作中取得的成绩及时总结，对存在的问题依法纠正。
    （二）明确责任。司法机关应当认真贯彻落实高检、高法、公安部、司法部有关监外执行罪犯监督考察工作的规定，加强对监外执行罪犯的监督管理。
    第一，公安机关认真做好监外执行罪犯的监督管理工作，根据实际情况，制定出工作计划和检查考核办法。执行地派出所要统筹安排，采取有效措施，切实掌握本辖区内监外执行罪犯的基本情况，建立监外执行罪犯考察档案和统计台帐，要求法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人齐全。管片民警要切实履行对所辖区域内监外执行罪犯的监督管理考察职责，依靠基层组织、单位保卫部门、治保会等加强对监外执行罪犯进行经常性的帮教，对不服管理帮教的，要根据相关规定进行查处。同时，加强对保外就医罪犯的审查，对监外执行条件消失，需要收监执行的罪犯，坚决及时收监。
    第二，检察机关正确履行监所检察职能，依据有关法律和法规，督促执行机关规范对监外执行罪犯的监督管理。监外执行是刑罚执行的重要组成部分，同样是惩罚与教育改造的辨证统一，其执行机关是公安机关，因此监外执行检察重点是加强对公安机关监管执行活动的监督而不是对具体监外罪犯的活动进行监督。一是加大对监外执行罪犯执行的监督考察力度，监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否健全，促使执行机关严格执法，切实履行监管职责；二是监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查，不定期开展抽查，发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正、建议；三是监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。四是要加强对监外执行中违法行为的查处，尤其要重点查办牵涉其中的职务犯罪案件；五是要积极配合相关部门对监外执行罪犯重新犯罪实施打击，及时审查批捕，依法提起公诉。
    第三，审判机关严格执行最高人民法院规定，“判决生效后，还应当送达被告人的所在单位或者原户籍所在地的公安派出所”、“送达诉讼文书必须有送达回证”，及时传递有关法律文书，防止交接脱节形成的漏管、脱管。
    （三）完善立法。立法机关、高检、高法有必要在原有法律法规的基础上，针对监外执行工作存在的现实问题，制定一部系统规范的法规，明确执行机关及监督机关的职责，使监外执行工作有法可依、有章可循，以便更好地开展对监外执行罪犯的刑罚执行和监督考察工作。同时，应赋予执行机关和监管机关对违反规定但又不构成犯罪的监外执行罪犯以必要限度的行政惩罚手段，强化对违反监管行为的惩罚措施，避免现行的监督手段软弱，形同法律“白条”的尴尬局面。
    （四）综合治理。当前监外执行罪犯缺乏一种改造教育的环境和平台，管理教育机关只管不教，大大的背离了刑法执行的宗旨。鉴此，司法机关应当与监外执行罪犯所在地单位、社区加强联系，积极探索和建立“社区矫正”教育平台，采取有效措施，做好监外执行罪犯的监管工作。同时，检察机关监所检察部门应当着重监督监管单位在保外就医和假释过程中与社区矫正部门的衔接工作，保障矫正程序和矫正措施的合法性和实效性，防止失控脱管漏管，最大限度地促进犯罪分子悔过自新，消除社会矛盾。