“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。所谓“省管县”，是指省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县，给县“扩权”。“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种有效路径。2002年来，先后有安徽、湖北等省在财政体制等方面试行“省管县”，2007年7月，四川正式公布“扩权强县”试点方案，到目前为止，全国已经有19个省或直辖市试点“省管县”或“扩权强县”。
    “扩权强县”，是以“扩权”作为手段来完成“强县”的目标。权力的扩大势必会带来权欲的扩张和放纵，绝对的权力产生绝对的腐败。如何采取有效的战略和对策来控制和预防“扩权”产生的职务犯罪，成为了打造现代民主、高效、廉洁的政务环境和又好又快、健康、协调发展的经济环境的重要课题。本文将以四川为例，对扩权强县背景下的职务犯罪预防以表窥管之见，以期抛砖引玉。

    一、对职务犯罪及预防的基本认识

    职务犯罪是指国家工作人员利用职务上的便利，非法牟取经济利益或者不履行职责，不正确履行职责，妨害国家对职务行为的管理活动，依法应受刑罚处罚的犯罪行为的总称。
    职务犯罪产生和发展的原因是多方面的，从不同的角度思考会有不同的结论。从经济学的角度来讲，职务犯罪就是权力的寻租。寻租的原因从根本上说，是因为有大量制度租金存在。经济人从生产性的寻利转向非生产性的寻租，并不是完全因为其道德观念发生了变化，而是因为个人选择的环境改变了，从经济转型过程中形成的制度缺陷，改变了寻利和寻租的相对价格，这也是职务犯罪大量存在的原因。从权力运行的角度上讲，职务犯罪就是权力主体超越范围和违背程序运用权力。权力的运行过程，就是权力主体运用权力的过程。在权力运行中缺乏必要的、有效的监督制约机制，必然导致权力的滥用。职务犯罪的发生究其根本原因应该是权力的失控。权力的运用范围和程序不明确，权力运用不公开，闭合型的链条被打破，权力内部缺乏有效制约，权力就会处于失控状态，职务犯罪必然会滋生。
    预防职务犯罪的工作，就是要加大寻租的成本，减少寻租的收益，使寻租的净收益小于寻利的净收益，从而把经济人的寻租行为引导和转变为寻利行为。要建立健全权力运行的监督预警机制，将权力真正置于阳光之下——阳光是最好的防腐剂，这才是治本之术。

    二、扩权强县背景下权力运行机制的改变

    根据《四川省人民政府关于开展扩权强县试点工作的实施意见》，扩权强县就是要“通过调整经济管理权限，使试点县具备市级经济管理权限”，具体来讲就是要将“原需经市审批或管理的经济事项，原则上改为由扩权试点县自行审批、管理，报市级备案；原需经市审核、报省审批的，原则上改为由扩权试点县直接审核、报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经市审核、审批的事项，采取省、市政府委托和授权等办法放权”。由此我们可以看出，扩权试点县在部分行政权力的运行上发生了较大的改变。主要表现在：一是通过直接赋予、委托或授权的方式使试点县具备了原不具备的审核、审批权；二是减少了原来市级对县级的审核权；三是将原市级的审核权变更为备案。
    扩权就是要通过“减少管理层次”达到 “提高行政效率，降低行政成本”之目的。“减少管理层次”就是对行政权力的再分配或是对行政程序的再设置。在法理上，程序的价值通说认为程序具有独立价值，是实体公正的保障；但程序的最大弊端在于对效率的牺牲。公正和效率是时代的主题，如何处理二者的关系反映不同的价值取向。在效率优先兼顾公平的思想下，省委政府通过扩权，能够 “提高行政效率，降低行政成本”，最终有利实现强县战略。同时，我们也要清醒的认识到，权力运行的改变，在一定程度上增大了权力寻租的可能，降低了贪腐的成本，对我们开展职务犯罪预防提出了新的要求和考验，对此下文将进一步论述。

    三、扩权强县对职务犯罪预防的影响

    如前所述，扩权强县在权力运行上有较大的变化，一是行政权力的“无中生有”，过去由市级所享有的权力下放到了试点县，试点县由此享有到了正常状态下不可能享有的权力。二是无论是市级审核变为备案，还是直接上报省级部门，都在一定程度上减少了监督制约的中间环节。
    在权力的获取上，试点县有三种模式：直接赋予、省市委托和省市授权。行政权力的扩大必然拓宽了管理的领域，由此带来权力寻租的空间变大。对职务犯罪而言，罪恶之手可能触接的范围更广。我们知道，权力的劣根性在于会导致寻租的产生。对此，我们在职务预防上就存在职务犯罪空间扩大和努力压缩寻租空间的矛盾。
    扩权强县减少了管理层次，节约行政成本，同时也减少了权力寻租的成本。通过扩权，市级的审核、审批权变为了简单的备案。在权力运行的内部监督上无疑减少了一道防线。寻租空间的扩大，监督防线的减少，在此消彼长中，职务犯罪的成本无疑会降得更低。这就造成职务犯罪权力寻租成本降低与预防职务犯罪要努力增大寻租成本的矛盾。

    四、扩权强县背景下职务犯罪预防的意义

    预防职务犯罪对于深入开展反腐倡廉、促进经济建设又好又快健康协调发展、提高公职人员的素质等方面有着十分重要的意义，在此笔者不用赘言。需要特别指出的是，在当前扩权强县的背景下，强化职务犯罪的预防意义尤为重大。
    扩权改革试点工作是省委、省政府为发展县域经济作出的一项重要举措，扩权是手段，强县才是目的。职务犯罪在本质上是一种滥用权力、亵渎权力的行为，在形式上集中表现为经济和管理领域的权钱交易、贪污贿赂、渎职侵权等，是社会最敏感群众最痛恨、危害最严重的腐败现象。积极地预防和遏制职务犯罪，才能规范所扩权力的健康运行，为经济建设的健康发展营造一个公正、公平的社会环境，进一步密切党群干群关系。只有在人心齐、环境顺、权力运行规范有效的情况下，才可能真正实现富民强县的战略。积极地预防和遏制职务犯罪，是一项十分紧迫而艰巨的任务，更是一种严肃的政治斗争。我们应当站在讲政治的高度来认识在扩权强县背景下的职务犯罪预防工作。

    五、扩权强县背景下职务犯罪预防的重点领域及对象

    职务犯罪是掌握一定权利的单位和个人利用职务之便牟取私利的犯罪活动，它包括贪污、贿赂、挪用公款、滥用职权，玩忽职守和营私舞弊等犯罪行为。我们在讨论扩权强县背景下的职务犯罪预防的时候除了对过去易发生职务犯罪的部门和人员进行预防之外，应当重点加大对享有所扩权限的部门的相关人员进行重点预防。使其依法用权、有限用权、尽责用权、公正用权，真正做到权为民所用。
   《四川省人民政府关于开展扩权强县试点工作的实施意见》中明确指出：赋予扩权试点县部分经济管理职权主要包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接上报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测发布等8个方面的管理权限。我们要重点在权、钱、人三个环节，认真研究在试点过程中可能出现的管理漏洞和监控盲区，注意发现因监督失效、管理失控、用人失察导致职务犯罪发生、蔓延的问题，准确把握诱发职务犯罪的苗头性、倾向性问题，积极探索具有遏制性、控制性、预警性的途径和方法。预防工作要以资金的控制为方向，以用人的监督为基点，加强对职务犯罪趋势的超前评估与科学预测，提高预防工作的针对性与实效性。要积极介人重大投资项目、重大建筑项目工程等各个环节可能发生的职务犯罪同步监督。要对资金使用、物资采购、质量验收进行全程监督。要对管人、管钱、管物、管审批、管认证等重点岗位开展专项预防。

    六、扩权强县背景下职务犯罪预防的思路

    由于产生职务犯罪原因的多方面，决定了预防职务犯罪是一个涉及到政治、经济、文化、教育、行政、法律等方方面面的系统工程。建立健全系统化的职务犯罪预防机制是取得实效的关键。从不同的视角会有不同的思路来解决职务犯罪的预防。履行法定的检察职责是检察机关开展预防职务犯罪工作的核心。由于此次试点工作主要是在县级政府开展，下文笔者将从检察的视角，对基层检察院在扩权强县背景下的职务犯罪预防工作提出以下建议：

    （一）建议党委牵头，建立大预防机制。
    所谓大预防机制，主要是检察机关通过同级党委的牵头，形成一个以同级党委主要领导为组长，纪委书记、人大副主任、检察长为副组长，若干同级政府部门领导为组员的跨部门预防职务犯罪领导小组。坚持党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，发挥预防工作的整体效能，才能取得预期的效果。该制度的关键是要有党政主要领导的支持，才能将检察机关依法履行职务犯罪预防的建议、措施等转化成党委政府的意志，才能保障职务犯罪预防工作取得实效。
在目前检察机关的财政权、人事权均归当地党政领导管理的体制下，检察机关要发挥其监督作用离不开当地党政领导的支持。最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》中指出：“……主动把预防职务犯罪工作置于党委的领导下，纳入党和国家反腐败斗争和综合治理总体格局中，在党委领导、人大监督和政府支持下，……，积极开展预防职务犯罪工作……”。作为基层检察院，要采取灵活多样的形式，多请示、多汇报、多调研，向当地党委政府主要领导表达职务犯罪预防的重要意义，力求征得其理解、同意和支持，将职务犯罪预防工作纳入党政总体工作部署。

    （二）建议依法赋予职务犯罪专业预防机构（检察机关）职务犯罪专业预防工作的组织实施权。
    在整个预防职务犯罪的系统工程中检察机关仅仅是一个组成部分。在职务犯罪预防实践中，检察机关对单位的管理制度的监督只能是通过预防和查办案件进行。究竟发案单位制度的整改效果如何，检察机关无相应的纠正权、检查权和处罚权。如果发案单位领导重视的，检察建议的效果就能有效发挥，否则就不得而知。至于没有案发的单位其制度如何，更是无权了解。这种预防是一种典型的“事后预防”，“消极预防”。众所周知，积极预防有赖于职权的授予，但是目前检察机关又无主动预防的法律职权。
    由此，建议党委政府通过授权的方式赋予检察机关预防职务犯罪工作的组织实施权，充分调动社会各单位和广大人民群众的积极性，利用有效的法律资源。通过专业的法律预防程序，贯彻“教育是基础，法制是保障，监督是关键”的方针，采取以法律监督为主的多种监督手段，进一步丰富检察权的内涵，多渠道地构筑社会化预防系统。在具体工作方式上，检察机关可以通过向党委提出当地开展预防职务犯罪工作的意见，建议党委成立预防职务犯罪工作领导小组，并由检察院预防职务犯罪处（科）负责处理领导小组的日常事务工作。各预防对象有义务向检察机关汇报单位的年度预防职务犯罪计划，在扩大职工民主参与的基础上，自己找出本单位容易导致腐败问题发生的环节和相应的预防对策，接受检察机关的法律监督。可以将职务犯罪预防工作情况作为党委政府年终目标考核的重要内容之一，由检察机关向目标考核机构提供考核标准和考核结果，作为评先选优的依据，实行一票否决。

    （三）建议坚持打防并举，充分体现刑罚预防的功效。
    制度上的预防工作，对于那些动摇或是心理特征不稳定的人而言，可以通过教育手段使其尽量抑制自己的不良生理和心理需求。但职务犯罪的现状告诉我们，仅仅靠制度预防是不够的。“舞弊者得利，效仿者纷至；舞弊者受罚，接踵者敛迹”。犯罪学的基本理论告诉我们：刑事预防的核心是打击犯罪，通过集中性打击和经常性打击，震慑罪犯，从而实现预防犯罪的目的。要增强制度的权威性和监督的有效性，就必须强化对用权腐败的惩处。
    对职务犯罪的打击和预防，是相辅相成、不可分割、辨证统一的有机整体。打击不仅仅是对犯罪行为的直接矫正（特殊预防），同时也在发挥着一般预防的功效。具体而言，通过职务犯罪分子直接打击，可以防止其再次发生职务犯罪，可以在于发挥法律的威严、震慑、警示作用，惩一儆百，防止腐败现象的继续蔓延。没有打击的预防，是软弱无力的预防，只预防不打击，则会出现防不胜防。检察机关在开展预防职务犯罪工作中，只有与查办职务犯罪案件工作紧密结合，才能够充分发挥检察机关的职能优势，才能够发现诱发职务犯罪的各种深层次原因，在此基础上所采取的预防措施才具有较强的针对性和有效性。

    作者介绍：四川射洪县人民检察院代理检察长  戴雄莺
              民事行政检察科   梁静