近年来，不少地方的检察机关积极探索开展支持起诉工作，尤其是积极支持国有资产受损的国有单位起诉，支持社会弱势群体如农民工追讨被拖欠工资的起诉等，取得了良好社会效果，促进了社会和谐，获得了社会的认同。但当前检察机关支持起诉工作还存在诸多问题，迫切需要在法律和工作机制层面采取相应对策，以推进支持起诉工作依法、规范进行，促进依法治国进程。

    一、检察机关支持起诉工作存在的主要问题及原因分析

    （一）存在的主要问题。
    1、法律规定不明确，导致检察机关开展支持起诉工作的法律依据不够充分。《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该条规定被视为检察机关支持起诉工作的法律依据，但因法条中未对“机关”的含义作界定，亦没有相应明确的司法解释，导致检察机关开展支持起诉工作的法律依据不够充分。
正因为此，实践中对检察机关支持起诉工作产生了认识分歧。有人认为，这里的“机关”，是指当事人所在的机关，或者是机关的职能与当事人具有某种联系的机关，如民政局支持享受低保待遇的当事人起诉；亦有人认为，这里的“机关”不应包括作为国家法律监督机关的人民检察院，如检察机关介入民事诉讼支持起诉，则很可能影响当事人的意思自治，影响当事人在法律规定的范围内自行处分民事权利和诉讼权利。
    2、支持起诉中，检察机关的法律地位不明确。由于检察机关是法律监督机关，较之其他国家机关具有自身独特的机关属性，正是这种自身职能独特的机关属性，使检察机关支持起诉的行为的性质究竟是法律援助，还是法律监督不明确。且由于支持起诉的行为性质不明确，导致检察机关支持起诉工作的法律地位不明确，即检察机关在参与诉讼中处于怎样的法律地位、其支持起诉行为是否具有相应的约束力不明确。这种法律地位不明确衍生的结果，突出地表现在人民法院的民事裁判文书中，对检察机关支持起诉这一事实的认定处于不确定状态：有的法院在民事裁判文书中对检察机关支持起诉行为予以载明；而有的法院的民事裁判文书则只字不提，使检察机关支持起诉行为等同于无。
    3、检察机关支持起诉的范围不明确，随意性较大。在当前检察机关探索开展的支持起诉工作中，对支持起诉案件的范围不明确，有的检察院以支持国有资产受损的国有单位或公共利益受损的相应管理机构起诉为主；有的检察院以支持社会弱势群体维护其合法权益起诉为主，如支持农民工讨薪、支持下岗贫困职工维护相关权益而起诉；而有的检察院则根据自己所了解、掌握的情况，哪类受损民事诉讼便于开展支持起诉工作，就开展哪个方面的支持起诉。由于没有相对统一的支持起诉案件的范围，显示出检察机关开展支持起诉工作的随意性较大，致使该项工作尚没有形成整体合力，支持起诉工作的社会影响力亦十分有限。
    4、检察机关支持起诉工作的法律文书不统一、操作程序不规范。在法律文书方面，表现为支持起诉法律文书的名称不统一，有的检察院用“支持起诉意见书”、有的则用“检察建议书”向人民法院支持起诉。同时，“支持起诉意见书”或“检察建议书”均按照各自的理解制作，在格式、内容上不统一。在操作程序方面，表现为有的检察院在法院开庭审判时，派检察人员出席庭审活动，直接支持检察机关支持起诉的一方进行诉讼活动；有的检察院则不出席法院的庭审，仅将“支持起诉意见书”或“检察建议书”移送法院即可。
    （二）原因分析。
    1、法律规定过分原则，没有形成支持起诉的法律制度框架。当前检察机关探索开展支持起诉工作的唯一依据是《民事诉讼法》第十五条的规定，但由于该条是《民事诉讼法》总则中的规定，对其中“机关”的含义没有明确的界定，且现行法律、司法解释对整个支持起诉亦没有形成相应的法律制度框架。正是这样的立法现状，导致了实践中检察机关是否是支持起诉的适格主体之争。由于不同地方的检法两院对此有不同的认识，故，有的地方的法院对检察院开展支持起诉工作持支持态度，在诉讼实践中亦给予检察院以积极配合；有的地方的法院则对检察院开展该项工作持否定态度，对检察院支持起诉的案件不在裁判文书中作任何载明。
    与此同时，由于没有形成相应的支持起诉法律制度框架，亦导致了检察机关支持起诉的法律地位及其性质的模糊。这种认识上的模糊，在司法实践中就反映出检察机关的支持起诉活动常常被法院漠视。
    2、法院内部对检察机关开展支持起诉工作存有明确的反对声音。在一些地方的法院内部，一些法官基于民事诉讼是平等民事主体之间的诉讼，即诉讼主体平等、诉讼地位平等的执法理念，认为作为法律监督机关的检察机关一旦介入民事诉讼，支持一方当事人起诉，势必破坏当事人之间的诉讼平等，打破诉讼平衡，不利于法院依法、独立作出裁判。因此，他们明确反对检察机关运用公权开展支持起诉工作，在具体办理民事诉讼案件中，他们亦对检察机关支持起诉持否定态度。
    3、检法两院没有就检察机关开展支持起诉工作形成共识。由于法律规定过分原则、不明确，尽管不少地方的检察机关在探索开展支持起诉工作，但检法两院没有在一个比较大的地域如一个省或一个市的范围内，就检察机关开展支持起诉工作形成一致共识。因检法两院没有就检察机关支持起诉在一定范围形成共识，其结果便是，有的地方检法两院平时工作配合得好，法院就比较支持检察院开展支持起诉工作；有的地方检法两院平时工作配合不是太好，法院则漠视甚至反对检察院开展支持起诉工作。其症结，就缘于检法两院对此没有形成共识。
    4、司法实践中，相应的操作程序不规范。在民事诉讼中支持一方当事人起诉，是检察机关近年来探索开展的一项具有创新价值的工作。也正由于该项工作是一项新的探索性的工作，各地在操作程序上不尽一致，包括法律文书名称、检察机关是否派员出庭等在操作过程中的要求，没有形成相对统一的规范，这在一定程度上影响了检察机关支持起诉的工作效果。

    二、完善检察机关支持起诉工作的对策探讨

    客观地说，检察机关运用司法资源支持起诉，对于民事当事人增强法治观念，依法诉求和解决民事纷争具有重要价值。尤其是在当前社会转型时期，利益冲突加剧，社会矛盾尖锐、复杂，一方面大量国有资产流失、社会公共利益受损，而不少国资管理者、相关职能部门又殆于行使诉权，从而使受损的国资和公共利益无可挽回；另一方面，占相当比例的社会弱势群体民事权益受损后“信访”不“信诉”，甚或通过其他非正常途径解决纷争，一定程度上影响了社会和谐稳定。因此，检察机关发挥职能作用，更好地开展支持起诉工作，既符合时代的需求，又具有重要的现实意义。
    1、完善立法，明确规定检察机关是支持起诉的适格机关。完善立法可采取两种方式：一是通过立法解释或者司法解释形式，明确现行《民事诉讼法》第十五条规定的“机关”，包括“人民检察院”。二是在修改《民事诉讼法》时，将现第十五条修改为：“人民检察院及其他机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”通过在法律上明确规定检察机关是支持起诉的适格机关，是破解当前检察机关支持起诉工作存在的诸多问题最关键、最根本性的措施。如不能从立法上作出这样明确的规定，就无法从整体上消除检法两院在检察机关支持起诉问题上的分歧和纷争。
    2、检法两院就检察机关支持起诉在工作衔接、配合上达成共识。为此，检察机关要主动就开展支持起诉工作与法院进行充分商讨，征得法院的支持，并就两院在工作的衔接、配合上达成共识。在当前立法尚未完善的情况下，在一个区县或含区的市的范围内，就检察机关适宜支持哪些范围民事诉讼案件起诉、支持起诉用怎样的法律文书名称、检察人员是否出庭参与诉讼、法院裁判文书对支持起诉的表述等方面形成共识，以便指导具体操作。一旦立法完善后，检法两院则应在更大的地域如一个省甚至全国范围内，就检察机关支持起诉工作的相关衔接、配合问题达成共识。
    3、检察机关对支持起诉工作边探索边总结，逐步形成规范的操作程序。在开展支持起诉工作中，规范的操作程序是确保检察机关该项工作健康、有序发展的程序保障，亦是该项工作实现法律效果和社会效果有机统一的重要保障。因此，检察机关对支持起诉工作要一边探索一边总结，尤其要在自身操作程序方面认真总结、归纳，使之逐步形成从支持起诉工作程序启动→为支持起诉当事人提供相应法律咨询帮助→法律文书制作（宜用“支持起诉意见书”名称）→向法院提交“支持起诉意见书”等相应工作环节统一、规范的操作程序。

    作者介绍：四川省金堂县人民检察院副检察长  罗爱萍
              四川省金堂县人民检察院   黄爱平