【内容摘要】：试行人民监督员制度，是人民检察院检察改革中一项引人注目的制度创新。经过三年多的局部试点、扩大试点和理论探索发展到今天，有必要通过国家立法来进一步巩固确认，为其提供必要的法律依据，从而增强监督的法定性和权威性，推动人民监督员制度的全面深入发展。由于试行人民监督员制度国内国外没有先例，随着理论和实践的不断深入，难免存在一定的问题与不足，值得我们在人民监督员制度立法时总结反思，健全完善。对此，本文就其中几个问题，发表了作者的观点，提出了作者的建议，对人民监督员制度立法具有一定的借鉴作用和参考价值。
    【关键词】：人民监督员制度  问题不足  立法建议

    人民监督员制度立法，有着丰富的实践理论基础、政策法律依据和迫切的实践需求，获得了党中央和全国人大的认可和支持。如何抓住机遇，迎接挑战，总结完善，实现立法，是摆在我们面前的一项重要课题。对此，我们谈谈自己的粗浅认识，供大家探讨、参考。

    一、人民监督员制度立法的总体设想

    试行人民监督员制度，主要依据的是《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称“试行《规定》”）。试行《规定》是人民检察院的内部规范性文件，法律位阶较低，法律效力不强，不加强人民监督员制度的立法工作，仅仅停留在部门“善意行为”，部门文件规定的层面上，不利于形成相关环节的“整体联动”，不利于人民监督员制度的深入推进，健康发展。
    人民监督员制度立法，总体上应该坚持“四步走”的原则：一是制订人民监督员条例。争取全国人大的支持，在积极实践，充分研究和大量论证的基础上，经全国人大授权，由人民检察院制定相关的人民监督员条例，对人民监督员制度的性质、地位、作用、基本原则以及人民监督员的任职条件，产生程序，监督范围，监督路径，监督方式，监督程序，监督效力，权利保障，监督管理等方面的内容，作全面具体、细致深入的规定。二是写进人民检察院组织法。抓住修改《人民检察院组织法》的时机，把人民监督员制度写入这部法律，对人民监督员监督制度作出原则性规定。如可以增加“人民检察院行使检察权，应当依法接受人民监督员的民主监督”、“人民监督员制度应当坚持人民监督员依法独立行使监督权原则、人民检察院依法独立行使检察权原则、促进司法公平公正原则和人权保护原则”等内容。三是固定在刑事诉讼法中。在修改《刑事诉讼法》时，在人民监督员条例、人民检察院组织法的基础上，将人民监督员制度固定在其中，对人民监督员制度的基本内容作出规定，在程序上对人民监督员制度进行要求，重点对人民监督员行使职权的路径、方式、效力等内容进一步作出程序性规定，以便具有一定的操作性，方便于司法运作。四是制订人民监督员法。可以在实践的基础上，待条件成熟时，由最高人民检察院向全国人大提出立法建议，制定专门的《人民监督员法》，以替代其他规定和条例，如有可能，必要时将人民监督员制度写进宪法。
人民监督员制度立法，不仅涉及到人民检察院组织法、刑事诉讼法的平衡修改，还涉及到其他法律法规、规章制度的互动完善，是一项浩大的立法“工程”。因此，既不能急燥冒进，更不能坐等立法，应该本着“重视问题积极改进，实事求是稳步推进，抓住机遇顺势而为，竭尽所能实现立法”的总体思路，积极稳妥、全面深入地推进人民监督员制度的立法工作。

    二、人民监督员制度立法应当解决的几个具体问题

    人民监督员制度的建立，离不开试行《规定》的规范指南，特别是在人民监督员制度的创始阶段试行《规定》更是功不可磨。但是，试行《规定》毕竟是内部“一家之言”，怎好对外“发号司令”。因此，试行《规定》不可避免地带着“跛脚”上路，存在“先天”不足。在人民监督员制度立法时，应当引起我们的高度重视。
    （一）  关于立法目的和监督范围
    人民监督员制度作为一项监督制度，其监督的目的决定着监督的范围，而监督的范围又是监督目的的具体反映。随着人民监督员制度纵深发展进入立法探讨阶段，创制的目的和适用范围也应该随着形势变化而有所改变，创制目的应该站得更高一点，适用范围应该定得更宽一些，以便人民监督员制度的立法实现。
    根据试行《规定》，人民监督员制度创设的直接目的“是为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督”，其监督的范围主要是“三类案件”、“五种情形”。而人民监督员制度制度，是在司法改革的大背景下，为了解决“谁来监督监督者”的问题而创设的。据此，试行《规定》创制目的的着力点相对较小，监督范围相对较窄，难以实现对行使检察权的有效监督。我们认为，人民监督员制度创制的直接目的，应该是“为了加强对人民检察院行使检察权的监督力度，促进人民检察院正确履行检察职能”。包括监督和促进检察权的正确行使两个方面的内容。这里，不妨先对检察权（司法解释权除外）的行使进行简要通俗分类。按作为方式，可以分为四种形式：积极作为，即积极检察权的行使。如立案、批准或决定逮捕、起诉、抗诉等等；消极作为，即消极检察权的行使。如不立案、不捕、不诉、撤案等；不作为，即该履行检察权而不履行检察权。如应当立案而不立案、应当抗诉而不抗诉等；乱作为，即错误行使检察权的行使。如不应当立案而立案、超期羁押、刑讯逼供等。
    我们认为，人民监督员的监督范，应该与创制目的和检察权行使的内容相对应。主要包括以下几个方面的内容：一是对部分积极检察权的监督。积极检察权的行使，刑事诉讼法规定有较为严密的监督体系，错案责任追究制和国家赔偿法还作出了进一步的规范制约，论“法”不应该纳入人民监督员监督范围，试行《规定》“论情”仅将“不服逮捕决定案件”纳入了人民监督员监督范围，引起一些专家学者的争论。我们认为，逮捕是最为严厉的刑事强制措施，是公权对私权的严厉剥夺，应当开通必要的救济渠道，试行《规定》将其纳入人民监督员监督范围是恰当的。二是对消极检察权的监督。消极检察权主要表现为不立案权、不捕权、不诉权、撤案权。对于立案权的监督，试行《规定》已作为“五种情形”纳入人民监督员监督范围，不诉权、撤案权已作为“三类案件”纳入人民监督员监督范围，而未将不捕权纳入人民监督员监督范围。我们认为试行《规定》标准不一，难能自圆其说，不捕案件应当纳入人民监督员监督范围。三是对应当履行权察权而不履行检察权的监督。根据检察实践，主要表现为应当立案而不立案，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，应当立案监督而不立案，应当抗诉而不抗，应当对行政执法机关不依法移送刑事案件进行监督而不监督，应当对侦查机关超期羁押、违法采取保候审、监视居住措施进行监督而不监督，应当对刑罚执行监管机关报请裁定（或比准）减刑、假释、保外就医不当进行监督而不监督等。试行《规定》，仅将其中前两种情况作为“五种情形”纳入人民监督员范围，我们认为试行《规定》缺乏综合平衡，规定不够妥当，其余几种情形也应一并纳入人民监督员监督范围。四是对错误检察权的监督。主要情形如不应当立案而立案，违法搜查、扣押、冻结，徇私舞弊，贪赃枉法，刑讯逼供，暴力取证，超期羁押等。试行《规定》已作为“五种情形”纳入人民监督员监督的范围，我们认为试行《规定》对于行使检察权可能涉嫌“乱作为”的情况考虑比较充分，规定比较合理。五是对行使检察权非法权力的监督。根据我们对未来人民监督员制度立法目的的设想，人民监督员制度应当具有为检察机关查办案件排除外力干扰的功能，帮助人民检察院排忧解难，依法独立行使检察权。同时，对类似试行《规定》中的“三类案件”，不应仅仅局限于人民检察院查办的职务犯罪案件。虽然其他侦查机关查办的类似“三类案件”，刑事诉讼法规定中有相应的监督制约措施，但不足以与“检察机关是专门的法律监督机关”的权力相抗衡。我们认为，本着适用法律人人平等、权力制衡、程序公正、人权保护的原则，对其他类似“三类案件”，在当事人提出申诉的情况下，可以考虑一并纳入人民监督员的监督范围，不必有人民监督员监督内容“泛化”的担忧。
    当然，其他司法机关也存在同样类似问题的监督，如对人民法院逮捕决定的监督等问题。我们认为，可以通过扩大人民检察院的监督范围、完善人民陪审员制度等其他办法和措施，来予以互动立法，统筹解决。
    （二）  关于任职条件和产生程序
    人民监督员产生范围的广泛性，决定了人民监督员任职条件的多元性，因而人民监督员的任职条件，应当遵循“非禁止即准入”的原则规定，应当多从限制性条件上下功夫，妥善处理好“大众化”与“精英化”、“平民化”与“官员化”、“内行监督”与“外行监督”、“民主化”与“专业化”、“职业化”的关系。据此检视试行《规定》，内容有些原则笼统，不够周全。
    我们认为，应当主要从以下几个方面进行人民监督员任职条件限制：一是文化限制。虽然人民监督员履行监督职责，主要是从社会经验、公众认知、常识理性、正常伦理和道德标准等角度进行监督，作出判断，但是起码的文化底蕴、法律知识和社会阅历，是人民监督员履行监督职责的必要保障。试行《规定》“有一定的文化水平”内含范围较宽，标准模糊，难以把握，建议设定为“具有高中以上文化水平”。同时，法律知识分子、著名学者专家和社会各界知名人士应当占有较大比例。二是职务限制。因职务原因可能影响人民检察院独立行使检察权、影响人民监督员履行职责的人员不宜担任人民监督员。如各级人大、政协常委，各级党政机关、国有企业、事业单位领导成员。三是职业限制。根据“监督是旁观者的监视和督促”的基本特性，法官及法院工作人员、公安人员、律师及法律作者、行政执法人员等不宜担任人民监督员。四是人品限制。如受过刑事处罚或者受到刑事追究的人员、被依法羁押一年以上的人员、被开除公职或者开除留用的人员等不宜担任人民监督员。五是其他限制。如曾经从事司法、律师、行政执法工作，离任不满一定期限的人员等，不宜担任人民监督员。
    那么，应当如何产生人民监督员呢？试行人民监督员制度，检察机关经历了“局部试点”、“扩大试点”两个阶段，先后制订、修改颁发了新、旧两个试行《规定》。囿于自定“游戏规则”的无奈，先是“由检察长颁发聘书”，后是经“考察后确认”，谁来“考察”、如何“考察”、怎样“确认”，却语焉“难”详，程序“难”定（加之，按试行《规定》人民监督员业务经费由人民检察院列支）。实践中往往容易“剃头扁旦一边热”，给人留下“自己请人找监督”、“花钱找人买监督”的“同体监督”感观错觉。
    我们认为，人民监督员制度的政治基础是人民代表大会制度，人民监督员的产生应该通过人大代表大会选举，选举可与人大代表、政协委员同步进行。略作如下设计：一是选民登记。在广泛宣传、选民登记的基础上，采取自荐、他荐、组织推荐等方式，按一定区域，从不同层面，产生人民监督员候选人名单。二是组织考察。由组织人事部门牵头，人民检察院配合，汇同有关部门一道，严格按照人民监督员任职条件进行全面考查。三是选举任命。差额选举后，由人大常委会任命颁证，并建立人民监督员“人才库”。四是随机确定。从人民监督员“人才库”中，通过一定程序，随机确定具体案件的人民监督员。五是择优遴选。从优秀的人民监督员中，通过一定的组织程序，遴选一定数量的人民监督员专职担任人民监督员办公室工作，并建立相应的组织人事档案和手续。这样，可以较好地实现人民监督员监督从“体制内监督”向“体制外监督”的转变，可以真正地体现人民监督员的“人民性”、“代表性”和“民主性”特征，可以有效地增强人民监督员的工作责任心、社会责任感和社会公信力，可以较好地克服上述的问题和不足。
    （三）关于监督方式和监督效力
    人民监督员的监督方式和监督效力，事关人民检察院独立行使检察权的宪法赋权，事关人民监督员独立行使监督权的基本原则。
    试行《规定》中关于人民监督员对人民检察院办理案件的监督方式，表现为事前监督、同步监督（或事中监督）和事后监督几种形式。总的看来，方式得当，利于施行。但是，关于“三类案件”的监督，除“不服逮捕案件”是事后监督外，对“拟不诉案件”、“拟撤案案件”适用的却是事前监督，这种监督方式有欠思量，不利于人民检察院独立行使检察权，人民检察院依法行使自由裁量权是履行检察职权的份内职责，决定尚未作出，监督随之跟进，与人民检察院独立行使检察权原则相冲突，对“三类案件”，宜统一采取事后监督方式。
    我们认为，人民监督员监督的方式，除应兼顾上述“两个独立权”的行使等矛盾因素排除外，还应当针对不同的监督内容，采取不同的监督方式：对积极检察权、消极检察权的监督，因监督的内容是法定赋权，人民检察院是依法履职，应当采取事后监督方式；对人民检察院不作为的监督，可以采取事前监督的方式；对人民检察院错误行使检察权的监督，事中监督、事后监督两种方式均可适用；对于非法权力的监督，自然应该采取事中监督方式。
    依据试行《规定》，人民监督员的监督表决意见，须经检察长或检察委员会“审查”，检察长“审查”同意人民监督员意见的，有关检察业务部门应当执行，检察长不同意人民监督员表决然意见的，应当提请检察委员会讨论，检察委员会决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由上一极人民检察院复核，上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。从中不难看出：一是审查程序不当。人民监督员是监督主体，人民检察院（而非人民检察院的业务部门）是监督客体，由检察长或检察委员会“审查”人民监督员表决意见，“主客”错位，“审查”不当，颠倒了监督者与被监督者的关系。二是决断主体不妥。人民监督员与人民检察院意见不一致时，最终裁判的主体应当是“第三者”，而非争议双方，以便“居中”评判。根据试行《规定》却由上一级人民检察院终局决断，规定不妥，应予修改。三是监督力度不够。根据试行《规定》，“三类案件”应一无例外地进入人民监督员监督程序，但引起的只是一系列的审查、讨论程序，案件实体如何处理，最终还是人民检察院决定；而“五种情形”的监督则是“可以提出”、“应予办理”、“是否启动评议程序报请检察决定”。从中可以看出，人民检察院是把人民监督员监督性质定性为民主监督的。因而，只赋予了人民监督员启动部分案件监督程序的权力，人民监督员的监督意见没有实体上的决定权，仅具有“参考”、“咨询”作用，需要借助于人民检察院的内部确认而转化具有强制力。人民监督员监督意见“柔性”较强，“刚性”不足，效力不够，难免会引起人们对试行人民监督员制度是“摆设”、“作秀”的误会。
    我们认为，把人民监督员监督定性为民主监督是恰当的。但是，一项监督制度的监督效力，从某种角度上来说决定着该项监督制度的兴衰存废。因此，人民监督员制度立法时，应当考虑适当增强人民监督员监督意见的效力。可以斟酌做好两方面的立法工作：一是调整“审查”程序。对“拟不诉案件”、“拟撤案案件”的类似案件监督，应先由检察长或检察委员会审查或讨论，形成人民检察院意见后，才进入人民监督员监督程序，提交人民监督员审查评议；二是改变“终局”主体。根据我国政治制度和一般监督原理，人民检察院与人民监督员意见不相一致时，“终局”裁定权属上一级人民检察院不妥，权属上一级人大常委会为宜。可作如下规定：人民监督员不同意人民级检察院意见决定的，可以提请上一级人民检察院复议，人民监督员不同意上一级人民检察院意见决定的，可以提请上一级人大常委会复核，上一级人大常委会的决定，下级人民检察院应当执行。这样，在一定程度上实现了“权利性监督”向“权力性监督”的转变，增强了人民监督员监督意见的效力，摆正了监督者与被监督者的关系，化解了“摆设”、“作秀”的质疑。
    （四）关于办事机构和监督管理
    人民监督员制度，在回应“谁来监督监督者”的疑问同时，又循环陷入“谁来监督监督者”的追问“怪圈”。
    人民检察院作为创制主体，没有立法授权，面对这个问题是左右两难、心有余而力不足。试行《规定》不作对人民监督员的监督管理规定，有违一项制度创制的一般原理，留下制度规定的空白遗憾，而作出有关规定，又名不正言不顺、与自己被监督的身份不符：一是监督主体不当。如人民监督员的选任由检察院“协助”、人民监督员的回避由检察长“决定”、人民监督员的处分由检察院“提出”、人民监督员的解除由检察院“协助”等等。二是奖励机制缺失。人民监督员是“兼职”而非“专职”，其职责履行主要取决于个人的内心信念、道德操守、敬业精神和责任意识，其任职期限只要不违法乱纪触及“底线”，履职表现无论是优秀还是平庸，最长都不超过两届，任期届满便自动解职离任，缺乏必要的激励机制，其制度的功效令人担忧。三是日常管理踏空。由于监督管理的主体缺位或不当，人民监督员办公室只好设在人民检察院，其日常工作人员由检察人员组成。依据试行《规定》，人民监督员办公室拥有协助做好人民监督员的“选任”、“解除”的工作职权，人民检察院作为被监督的客体，通过人民监督员办公室为载体，变成了监督的“主体”，使得人民检察院与人民监督员的关系十分尴尬。这种主体和客体、监督与被监督、管理者与被管理者关系的倒置错位，难免造成人民监督员日常管理工作流于形式，难以落实。
    改变上述状况，对人民监督员制度立法尤为重要。我们的设想是：应当立法确定人大常委会是人民监督员监督管理的主体。因为，我国的政权组织形式是人民代表大会制度，人民检察院由权力机关产生，受权力机关监督，对权力机关负责，人民监督员既然由人民代表大会选举产生为宜，理应受权力机关监督管理。人民监督员办公室，也应设在人大机关内，日常工作人员应从优秀的人民监督员中遴选产生。人民监督员办公室日常工作人员，其组织人事关系纳入组织部门管理，享受国家机关工作人员的政治待遇和经济待遇。当然，人民检察院应对口设置人民监督员联络办公室。根据具体情况，既可单独设置，也可归口于人民检察院办公室或法律政策研究室。
    这样，人民监督员办公室和人民检察院人民监督员联络办公室便可各司其职，相得益彰。前者主要负责或协助负责人民监督员的选举任命、任职解除、回避决定、组织管理、专业培训、人才遴选等项工作，后者主要负责或协助负责人民监督员的名额规划，对拟请进入人民监督员程序案件的程序性审查，具体监督评议工作中人民监督员的落实，人民监督员的回避、解除和处分建议，人民监督员意见建议的督办落实，有关情况通报、信息反馈、工作联系等项工作。从而，较好地解决了监督不当、激励缺失、管理落空等方面的问题和不足。
    按照本文上述观点设计，我们认为，可以较好地解决现行人民监督员制度的一些问题不足，对人民监督员制度立法有一定的借鉴参考价值。但是，也可能会联动牵引出一些实践和理论中难以解决的新情况、新问题。同时，由于我们理论水平、法律知识、业务能力、实践经验有限，有些观点认识不一定客观正确，立法建议不一定科学合理，甚至会犯一些低级错误。可我们的动机和愿望是好的，希望能够站在较低的一个点或者一个面上，以管窥之见，抛砖引玉，为人民监督员制度立法，尽匹夫之责，献微薄之力。

参考文献：
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    [3]关乐棉、谢志强：《人民监督员制度理论基础及立法研究》，中山检察在线，录入：2006年10月20日.
    [4]文盛堂、陈忠林等：《公民与两会系列访谈之十四：人民监督员制度立法是否成熟？》，搜狐网—正义网，2006年3月13日访谈直播.

    作者系射洪县人民检察院代理检察长  戴雄莺 
          法律政策研究室主任   潘鸿儒